Gutachten für reduzierte Landesförderung liegt vor

Im Nachgang zu unseren Berichten vom 5. November 2019 (siehe hier und hier) zum Thema “ Landesförderung für Stadteingänge fällt deutlich geringer aus“ hat die Verwaltung nun das angekündigte Gutachten zur Verfügung gestellt, welches zwischenzeitlich seitens des beauftragten Gutachters (Dr. Manfred Schröder, Kanzlei Brandi – Rechtsanwälte) erarbeitet wurde. Dieses Gutachten soll auf Antrag von Günther Borchard (SPD) nun in einer kommenden Sitzung im Hauptausschuss präsentiert werden um gegebenenfalls noch Rückfragen stellen zu können. Dem stimmten auch die übrigen Fraktionen zu, die Verwaltung wurde beauftragt einen entsprechenden Termin zu vereinbaren. Das Gutachten (Texthervorhebungen wurden seitens der Redaktion vorgenommen) wie folgt:

Förderverfahren Vattipark

Sehr geehrter Herr Dolle,

nach einer Durchsicht der mir zur Prüfung überlassenen Unterlagen gebe ich unter Berücksichtigung der vom Stadtrat in seiner Sitzung vom 18.09.2019 aufgeworfenen Fragen zur Beurteilung der Sach- und Rechtslage folgende

rechtsgutachtliche Stellungnahme

ab:

1. Sachverhalt

Den Sachverhalt habe ich in seinen Grundzügen dem internen Untersuchungsbericht entnommen, den Sie gemeinsam mit Herrn Arens angefertigt haben. Danach ist als Ausgangspunkt der Bescheid in den Blick zu nehmen, der 2013 erteilt wurde und für die Gestaltung der Stadteingänge rund 328.000,00 € an Fördermitteln bewilligte. Im gleichen Bewilligungszeitraum liegen auch die Maßnahmen zur Umgestaltung der innerstädtischen Plätze (Pideritplatz, Marktplatz, Schweigegarten und Burggarten). Die Maßnahmen sollten nicht zeitgleich, sondern in einer bestimmten Reihenfolge ausgeführt werden. Dazu wurde etwa in der Ausschusssitzung vom 07.03.2018 festgelegt, dass der Stadteingang am Vattipark (Zum Niederntor) mit Priorität behandelt werden sollte. Die weiteren Stadteingänge sollten zu einem späteren Zeitpunkt realisiert werden. Dazu wurden letzte Details noch in den Sitzungen vom 12.07.2018 und 29.08.2018 festgelegt. In der Folge hat die Stadt Blomberg mit Schreiben vom 03.09.2018 die Bezirksregierung Detmold darüber informiert, dass die Maßnahmen nicht bis zum Ende des Jahres 2018 abgeschlossen werden könnten. Mit dieser Entwicklung waren nun verschiedene Probleme aufgeworfen, weil der Fördermittelbescheid aus dem Jahre 2013 nur einen Zeitraum bis zum 31.12.2018 umfasste und nunmehr die Bezirksregierung darauf hinwies, dass eine Verlängerung des Zeitraumes nicht möglich sei. Deshalb wurde das Maßnahmenkonzept geändert und eine Aufteilung vorgenommen in solche Maßnahmen, die bis zum 31.12.2018 abgeschlossen werden konnten und andere Maßnahmen, für die dann ein neuer Antrag auf Gewährung von Fördermitteln gestellt werden sollte. Dieser neue Antrag wurde am 06.03.2019 bestellt und am 21.03.2019 wurde ein vorzeitiger Maßnahmebeginn beantragt. Zu diesem Zeitpunkt waren allerdings bereits am 07.02.2019 ein Vergabebeschluss des Rates gefasst worden und am 14.02.2019 ein Auftrag an die Firmen Thomas Grytz Galabau und LEDCON sowie den Kunsthandwerker Hans Kordes erteilt worden. In der Folgezeit teilte denn die Bezirksregierung am 26.04.2019 mit, dass sowohl die Ausschreibung als auch die Auftragsvergabe und insbesondere der Baubeginn förderschädlich seien und somit eine Förderung der Maßnahme insgesamt in Frage stehe.

2. Beschluss des Stadtrates vom 18.09.2019

Zu den im Beschluss des Stadtrates vom 18.09.2019 aufgeworfenen Fragen gebe ich auf dieser Grundlage folgende Hinweise:

1. a) Frage: Welche Versäumnisse/Fehler wurden genau gemacht?

In den Förderrichtlinien Stadterneuerung 2008 heißt es u.a. im Teil I unter Ziffer 4.1 Allgemeine Zuwendungsvoraussetzungen in Abs. 2 wie folgt:

Mit dem Vorhaben darf vor der Bewilligung nicht begonnen worden sein., es sei denn, das Ministerium hat vor der Veröffentlichung des Programms nach Nr. 26 Abs. 2 oder die Bewilligungsbehörde hat nach der Programmveröffentlichung unter den Voraussetzungen von Nr. 1.3 VVG zu § 44 LHO einen vorzeitigen Maßnahmebeginn schriftlich zugestimmt…“

Zu den rechtlichen Grundlagen ist deshalb nur zur Vervollständigung des Bildes darauf hinzuweisen, dass sowohl im Bundesrecht in den Bestimmungen der VV-BHO zu § 44 BHO als auch im Landesrecht festgelegt ist, dass Zuwendungen zur Projektförderung nur für solche Vorhaben bewilligt werden dürfen, die noch nicht begonnen worden sind. Als Maßnahmebeginn ist grundsätzlich bereits der Abschluss eines der Ausführung zurechnenden Lieferungs- und Leistungsvertrages zu sehen. Solange ein Zuwendungsbescheid noch nicht erlassen worden ist oder die Bewilligungsbehörde noch keine Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn erteilt hat, darf in Vergabeverfahren deshalb kein Zuschlag erteilt werden.

Vgl. Häberer, Vorzeitiger Maßnahmebeginn – Nichts geht mehr?, NVwZ 2019, 1230, 1232

Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, dass die möglichen Ansprüche auf eine Inanspruchnahme von Fördermitteln verlorengegangen sind soweit bereits vor Erteilung eines entsprechenden Bescheides oder einer Bewilligung eines vorzeitigen Maßnahmebeginns mit den Maßnahmen begonnen worden war.

1. b) Frage: Warum konnten derartige Versäumnisse/Fehler überhaupt auftreten? Gibt es generell geeignete organisatorische Maßnahmen, das Auftreten derartiger Versäumnisse/Fehler und somit entsprechende Schäden zukünftig zu verhindern?

Verstöße gegen Fördermittelbestimmungen, insbesondere auch das Auslösen eines vorzeitigen Maßnahmebeginns, daneben aber auch die Nichtbeachtung des Vergaberechts, haben in den letzten Jahren immer wieder die Gerichte und Rechnungshöfe beschäftigt.

Vgl. Häberer, Vorzeitiger Maßnahmebeginn – Nichts geht mehr?, NVwZ 2019. 1230

Die Durchführung von fördermittelfinanzierten Projekten ist insoweit mit einigen Fallstricken verbunden. Bei den Entscheidungsträgern einer Stadt, die Fördermittel in Anspruch nehmen will, muss deshalb zunächst das notwendige Bewusstsein vorhanden sein für die Anforderungen, die sich aus den Förderbestimmungen für solche Projekte ergeben. Im vorliegenden Fall ist die Kompliziertheit des Vorganges möglicherweise unterschätzt worden, die sich daraus ergab, ein ursprünglich konzeptionell einheitliches förderfähiges Projekt trennen und aufteilen zu müssen, weil der ursprüngliche Bewilligungszeitraum nicht mehr eingehalten werden konnte. Die Zerlegung des ursprünglichen Gesamtvorhabens in einzelne als förderfähig eingeschätzte Maßnahmen ist nicht wirklich gelungen und im Ergebnis fehlgeschlagen. Wenn solche Versäumnisse/Fehler zukünftig verhindert werden sollen, muss bei der Stadt Blomberg nicht nur dafür Sorge getragen werden, dass ein ausreichendes Fachwissen zu den rechtlichen Rahmenbedingungen von fördermittelfinanzierten Projekten vorhanden ist, sondern auch das Bewusstsein für die unbedingte Notwendigkeit der Beachtung sämtlicher Bedingungen, die mit einer solchen Zuwendung von Fördermitteln verbunden ist. Des Weiteren muss die Abstimmung mit der Bewilligungsbehörde verbessert werden und es muss ggf. auch darauf hingewirkt werden, dass die Bewilligungsbehörde selbst frühzeitig und nachdrücklich auf mögliche Gefahrenstellen hinweist, damit die Stadt Blomberg nicht unversehens erneut in eine vergleichbare Problemlage gerät.

1. c) Frage: Liegt ein Organisationsverschulden vor?

Von einem Organisationsverschulden spricht man im Deliktsrecht, wenn es um die Haftung wegen der Verletzung von Organisationspflichten oder wegen Nichterfüllung rechtlicher Anforderungen an betriebliche organisatorische Maßnahmen geht. In solchen Fällen wird das Verschulden nicht unbedingt den konkret handelnden Personen zugeordnet, sondern etwa einem Unternehmen oder auch einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft. So ist beispielhaft im Bereich der Amtshaftung (§ 839 BGB i. V. m. Art. 34 GG) das Organisationsverschulden anerkannt, wenn ein Bürger durch staatliches Handeln einen Schaden erleidet und sich innerhalb der Behörde kein konkret Verantwortlicher findet. In solchen Fällen ist manchmal die Feststellung berechtigt, dass eine Amtspflicht verletzt worden ist, ohne dass eine konkret verantwortliche Person ermittelt werden könnte. Dann nimmt man an, dass ein Organisationsverschulden vorliegt. Eine vergleichbare Einschätzung kann auch dann gerechtfertigt erscheinen, wenn eine Behörde in sachlicher und personeller Hinsicht nur unzureichend ausgestattet ist und die konkret betroffenen Mitarbeiter chronisch überlastet sind. Dann kann unter Umständen ein Organisationsmangel vorliegen, der eine Haftung auslöst, ohne dass ein persönliches Verschulden eines Mitarbeiters vorliegen würde. Im hier vorliegenden Fall ist diese Fragestellung nicht unmittelbar relevant für die Beurteilung etwaiger Schadensersatzansprüche. Auch gibt es keine Anhaltspunkte für ein Organisationsverschulden der Stadt Blomberg bzw. der Verwaltungsspitze hinsichtlich der konkreten Verwaltungsverfahren rund um die Beantragung von Fördermitteln. Sie kann aber eine Rolle spielen bei der Beurteilung des Maßes oder des Grades des Verschuldens bei bestimmten handelnden Mitarbeitern. Darauf werde ich später noch zurückkommen.

1. d) Frage: Wie hoch ist exakt der tatsächlich eingetretene Schaden?

Hinsichtlich der Höhe des Schadens gehe ich unter Berücksichtigung des Schreibens der GVV-Kommunalversicherung vom 10.10.2019 davon aus, dass die Stadt Blomberg ursprünglich einen Fördermittelausfall in Höhe von insgesamt 407.000,00 € erlitten hat. Inzwischen ist der real eingetretene Schaden durch Versicherungsleistungen der GVV-Kommunalversicherung reduziert worden auf einen Restschaden in Höhe von 197.000 00 €.

1. e) Frage: Wie hoch sind die genauen Kompensationszahlungen, die von Dritten gezahlt werden (z.B. Haftpflichtversicherung)?

Die GVV-Kommunalversicherung hat nach einem Gespräch vom 09.10.2019 mit Vertretern der Verwaltung mit Schreiben vom 10.10.2019 ein Regulierungsangebot vorgelegt. Die GVV-Kommunalversicherung hat angeboten, sich an dem Schaden mit einer Entschädigungsleistung in Höhe von 210.000,00 € zu beteiligen. Dies stellt eine Übernahme von 84 % der maximalen Erstattungssumme von 250.000,00 € dar. In dem Vertragsverhältnis zwischen der Stadt Blomberg und der GVV-Kommunalversicherung ist insoweit der Schadensersatzanspruch „gedeckelt“ auf einen maximalen Betrag pro Schadensfall in Höhe von 250.000,00 €. Inzwischen ist es auf der Grundlage dieses Angebotes zu einer Verständigung gekommen, sodass unter Anrechnung der Versicherungsleistung in Höhe von 210.000,00 € ein Restschaden in Höhe von 197.000,00 € bei der Stadt Blomberg verbleibt.

1. f) Frage: Gibt es die rechtliche Möglichkeit der Geltendmachung des Restschadens? Wenn ja, gegen wen? Hierbei sind neben der Inanspruchnahme der tatsächlichen Handelnden auch Ansprüche aus Organisationsverschulden zu prüfen.

Im vorliegenden Fall ist im Zuge der internen Untersuchungen auch geprüft worden, ob ein schuldhaftes Verhalten einzelner Mitarbeiter der Stadt Blomberg vorgelegen hat. Vor diesem Hintergrund ist die Frage in den Blick zu nehmen, ob und in welchem Umfang eine Haftung von Mitarbeitern der Verwaltung in Frage kommen kann unabhängig davon, ob es sich um eine Haftung im Rahmen eines beamtenrechtlichen oder eines arbeitsrechtlichen Dienstverhältnisses verhält. Hier ist nun bereits im Ausgangspunkt darauf hinzuweisen, dass etwa nach einer Grundsatzentscheidung des Großen Senats des Bundesarbeitsgerichts vom 27.09.1994 der Arbeitnehmer im Verhältnis zum Arbeitgeber dann nicht uneingeschränkt haftet, wenn der Schaden auf einer betrieblichen Tätigkeit beruht.

Vgl. BAG, Grundsatzentscheidung vom 27.09.1994 – AP BGB, § 611, Haftung des Arbeitnehmers Nr. 103, zitiert nach Hesse, BeckOK Arbeitsrecht, Hrsg. Rolfs/Giesen/Kreikebohm/Udsching, 53, Edition, Stand: 01.09 2019, BGB § 619a, Rn, 5

In dieser Rechtsprechung ist auch anerkannt. dass in analoger Anwendung des § 254 BGB (Mitverschulden) der Arbeitnehmer bei leichtester Fahrlässigkeit für einen Schaden überhaupt nicht haftet, weil dem Arbeitgeber grundsätzlich das bei dem Schadensfall zu realisierende Betriebsrisiko zuzurechnen ist.

Damit steht dann die Frage im Raum, ob hier ein Fall einer groben Fahrlässigkeit vorliegt. Zur Beurteilung dessen, was man unter „grober Fahrlässigkeit“ versteht, kann auf eine Definition aus dem Sozialrecht zurückgegriffen werden. Nach § 45 Abs. 2 S. 3 Nr. 3 SGB X liegt grobe Fahrlässigkeit vor, wenn der Begünstigte die erforderliche Sorgfalt in besonders schwerem Maße verletzt hat. Dazu hat die GVV-Kommunalversicherung in ihrer Stellungnahme vom 10.10.2019 unter anderem Folgendes ausgeführt:

Auch bei nachträglicher Betrachtung erscheint es nicht eindeutig, welche Kosten noch durch den Förderbescheid aus dem Jahr 2013 und welche durch einen noch zu erlassenden Förderbescheid zu tragen waren. Erschwerend kam hinzu, dass die zuständigen Mitarbeiter der Stadtverwaltung im Rahmen der Lösungsfindung mit der Bezirksregierung die für das weitere Zuwendungsverfahren relevante Prognoseentscheidung zu treffen hatten, welche Maßnahmen noch im Jahr 2018 fertiggestellt werden. Eine vorwerfbare Fehleinschätzung ist bei der Prognose im September 2018, dass die digitale Anzeigentafel noch im Jahr 2018 errichtet werden könne, lassen sich aus dem Aktenvorgang nicht entnehmen.

Es sprechen erhebliche Gründe für die Annahme, dass der Vorwurf einer groben Fahrlässigkeit sich nicht eindeutig hätte beweisen lassen. Eine entsprechende Einstufung wäre im Falle einer streitigen Auseinandersetzung jedenfalls mit erheblichen Risiken belastet gewesen. Deshalb war im Ergebnis nur von mittlerer oder leichter Fahrlässigkeit auszugehen. Dann aber ist zu berücksichtigen, dass das Bundesarbeitsgericht selbst in Fällen „gröbster“ Fahrlässigkeit dem Arbeitnehmer eine Haftungsquote auferlegt, die bisher niemals rechnerisch ein Jahresentgelt überstiegen hat. Es ist vor diesem Hintergrund zu bedenken, dass in der Spruchpraxis der Oberlandesgerichte die Haftung dann weiter begrenzt wird auf maximal drei Monatsentgelte. Es war deshalb von Vornherein ausgeschlossen, den bei der Stadt entstandenen Gesamtschaden oder aber auch den Restschaden in voller oder auch nur in überwiegender Höhe geltend machen zu können.

Vgl. Fritz, Haftungsbegrenzung bei Führungskräften, NZA 2017. 673

Hier ist weiter zu berücksichtigen, dass die bei Arbeitnehmern übliche Haftungsprivilegierung grundsätzlich auch uneingeschränkt auf Führungskräfte übertragbar ist. Haftungsbeschränkungen sind immer dann in den Blick zu nehmen, wenn zwischen dem Vermögensverlust beim Arbeitgeber und dem Arbeitseinkommen ein „grobes Missverhältnis“ besteht, welches selbst bei einem grob fahrlässigen Verhalten einer Haftungshöchstgrenze naheliegt.

Vgl. LAG Niedersachsen, NZA-RR 2004, 142

In einer streitigen Auseinandersetzung über solche Fragen würden die Gerichte auch berücksichtigen, ob nicht die Stadt Blomberg verpflichtet gewesen wäre, ihre Mitarbeiter durch geeignete Versicherungen zu schützen und ob es nicht auch im Rahmen einer Schadensvorsorgepflicht zumutbar gewesen wäre, die mit der GVV-Kommunalversicherung vereinbarte Schadenssumme höher anzusetzen, wäre etwa eine Haftpflichtversicherung abgeschlossen worden mit einer Deckungssumme von 500.000,00 E, dann hätte sich hier das Problem einer Geltendmachung eines etwaigen Schadensersatzanspruches gegen Mitarbeiter überhaupt nicht gestellt. Ein Arbeitgeber muss sich nämlich im Rahmen eines Schadensersatzprozesses den Verweis auf solche Alternativen gefallen lassen und muss in dem üblichen Umfang auch die Haftungsprivilegierung eines Arbeitnehmers respektieren. Deshalb Komme ich insgesamt an dieser Stelle zu dem Ergebnis, dass ein lohnenswerter Betrag auf diesem Wege nicht zu erzielen war und im Übrigen ein streitiges Verfahren gegen einen Mitarbeiter eigentlich auch nur dann überhaupt in Erwägung gezogen werden kann, wenn das Dienstverhältnis beendet worden ist.

Wenn also die GVV-Kommunalversicherung Ihre Regulierungszusage mit dem Vorbehalt verbunden hat, dass Sie auf eine Inanspruchnahme Ihrer zuständigen Mitarbeiter verzichten sollen, dann war dies nach meiner Einschätzung angemessen, und es war richtig, das Regulierungsangebot anzunehmen und die entsprechende Bedingung zu erfüllen, nämlich die Zusage zu geben, auf eine Inanspruchnahme Ihrer Mitarbeiter zu verzichten.

Hinsichtlich möglicher Ansprüche aus Organisationsverschulden nehme ich zunächst Bezug auf meine Ausführungen oben unter c). Es gibt keine ausreichenden Anhaltspunkte für eine weitergehende Prüfung eines Organisationsverschuldens der Stadt Blomberg bzw. der Verwaltungsspitze. Auch kann sich die Frage, weil hier Dritte nicht geschädigt worden sind, nur stellen in dem versicherungsrechtlichen Verhältnis zwischen der GVV-Kommunalversicherung und der Stadt Blomberg. Nach meiner Einschätzung enthält die Stellungnahme der GVV-Kommunalversicherung vom 10.10.2019 zu Recht keine Ausführungen zu diesem Thema, weil solche Aspekte offensichtlich für die Entscheidung Ihrer Haftpflichtversicherung nicht ausschlaggebend gewesen sind.

3. Öffentlichkeit der Rats- bzw. Ausschusssitzungen

Da im vorliegenden Fall geprüft wurde, ob und in welchem Umfang konkrete zuständige Mitarbeiter der Stadt Blomberg auf einen Schadensersatz in Anspruch genommen werden sollten, handelt es sich um einen Vorgang, bei dem nach § 48 Abs. 2 GO NRW die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden sollte. Für eine generelle Ausschließung der Öffentlichkeit (schon durch die Geschäftsordnung) kommen insbesondere solche Personalangelegenheiten in Betracht. Dazu gehören nicht nur die Prüfung von Disziplinar- oder Strafverfahren gegen Bedienstete einer Gemeinde, sondern auch die Prüfung, ob eine massive Verletzung dienstrechtlicher Sorgfaltsvorschriften vorgelegen hat und eine Inanspruchnahme von Mitarbeitern auf einen Schadensersatz erfolgen soll. In der jetzigen Phase der Behandlung der Angelegenheit ist deshalb nach meiner Einschätzung (noch) die Öffentlichkeit auszuschließen und der Vorgang in nicht öffentlicher Sitzung zu behandeln.